Свобода передвижения и свободный выбор места жительства в Украине: изменения в законодательство

Як відомо, ще з радянських часів незалежна Україна успадкувала законодавство, в якому держава могла контролювати своїх громадян через інститут прописки. Лише через сім з половиною років ст. 33 Конституції України запроваджено принципи свободи пересування і вільного вибору місця проживання, а саме: ухвалено Закон України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні» від 11.12.2003 р. № 1382-IV (далі – Закон № 1382-IV), який, на жаль, за відсутності належного механізму його впровадження і виконання, залишався суто декларативним, оскільки фактично «радянську» прописку була замінено на реєстрацію без істотних змін у самому принципі прав та свобод людини. З метою належного впровадження норм Закону № 1382-IV у демократичне життя країни, зокрема п. 3 ст. 16 його Прикінцевих положень, Кабінету Міністрів України було доручено протягом трьох місяців з дня набрання ним чинності (січень 2004 р.) підготувати і подати на розгляд до Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність із цим Законом. Верховна Рада України ухвалила Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні”» від 16.04.2009 р. № 1276-VI, який набрав чинності 07.05.2009 р. Цим Законом внесено зміни до 33 законів України, у тому числі до шести Кодексів. Розглянемо деякі з них. 1. Кримінально-процесуальний кодекс України Згідно з новою редакцією ст. 106 Кримінально-процесуального кодексу особу може бути затримано органом дізнання або попереднього слідства, «...коли її місце проживання чи перебування не зареєстровано...», в той час як раніше таке затримання могло бути тоді, коли особа не мала постійного місця проживання. Тобто виходить, що за новим законодавством підозрюваний у вчиненні злочину може бути затриманий навіть у тому разі, коли він має постійне місце проживання, але не має реєстрації. Аналогічні зміни стосуються ст. 136 Кримінально-процесуального кодексу щодо примусового приводу обвинуваченого. Крім того, внесено зміни до статей 151 та 1541 цього Кодексу, суть яких у такому: особа, щодо якої вжито запобіжних заходів, зокрема підписка про невиїзд або застава, не має права відлучатися не просто з місця постійного проживання, як було раніше, а «...з зареєстрованого місця проживання чи перебування». Загалом суть змін у Кодексі полягає в конкретизації законодавцем юридичного поняття «місце проживання»: відтепер його слід розуміти як місце, де особу зареєстровано. При цьому, на жаль, законодавець не пояснив, як бути, якщо особа має постійне місце проживання, але не має реєстрації в ньому, і не дотримується умов підписки про невиїзд чи застави. 2. Кодекс законів про працю України (КЗпП) Зміни, хоча і не суттєві, стосувалися також ст. 25 КЗпП, яка встановлює, що при укладенні трудового договору заборонено вимагати від особи відомості щодо місця її реєстрації. Раніше заборонялося вимагати відомості щодо її прописки, оскільки вони мають досить суттєве значення для роботодавця з точки зору здійснення можливого пошуку відсутнього на роботі працівника, ініціювання можливих судових спорів, надання трудових та соціальних гарантій тощо. Як відомо, логіка, так би мовити, «скасування прописки» в трудовому законодавстві грунтувалася на неприпустимості обмеження особи на працевлаштування поза межами регіону її прописки, а це не є тим самим, що просто отримати від працівника відомості, які мають юридичне значення для роботодавця. 3. Кодекс України про адміністративні правопорушення (КпАП) Суттєвих позитивних змін зазнав КпАП, зокрема, в ст. 197 «Проживання без паспорта» цього Кодексу зазначено, що адміністративна відповідальність у вигляді штрафу настає в разі проживання лише громадянина і тоді, коли у нього відсутня реєстрація місця проживання чи перебування. Аналогічної конкретизації зазнали і норми ст. 199 «Допущення проживання без паспорта» цього Кодексу. Зміни стосувалися і назви ст. 204 Кодексу, з якої вилучено посилання на «прописку або виписку» і яка має нову назву – «Порушення порядку працевлаштування, прийняття на навчання, надання житла, реєстрації, прописки або виписки іноземців та осіб без громадянства та оформлення для них документів». Несуттєвих (редакційних) змін зазнала норма ст. 2115 «Несвоєчасне подання документів, необхідних для ведення військового обліку військовозобов'язаних і призовників, несповіщення їх про виклик у військові комісаріати»: поняття «картки прописки» замінено на «картки реєстрації місця проживання». Тут слід зазначити, що в ст. 2115 йдеться саме про місце проживання, а не про місце перебування. 4. Кодекс торговельного мореплавства Зміни, внесені до ст. 71 Кодексу торговельного мореплавства, полягають у вилученні з тексту частини першої цієї статті слова «постійного», оскільки тут ідеться про те, що посвідчений капітаном судна заповіт повинен надсилатися за місцем проживання заповідача (очевидно, місце, зазначене в заповіті, або яке відоме як місце проживання заповідача). Раніше заповіт мав надсилатися за місцем постійного проживання, яке могло бути невідоме, адже особа може не мати постійного місця проживання. 5. Сімейний кодекс України Досить важливих та позитивних змін зазнали норми Сімейного кодексу. Так, Законом № 1276-VI внесено зміни до ст. 136 Сімейного кодексу, суть яких у тому, що запис про народження дитини вноситься за заявою родичів, інших осіб або представників закладу охорони здоров'я не лише в разі неможливості встановити місце проживання матері (як це було раніше), а неможливості також установити місце її перебування. Тобто раніше запис міг вноситися тоді, коли місце перебування матері відоме, але невідоме місце її проживання. Крім того, згідно з новою редакцією частини восьмої ст. 181 Сімейного кодексу тимчасова державна допомога призначається дитині не лише тоді, коли невідоме місце проживання її батьків (як це було раніше), а й тоді, коли невідоме місце їх перебування. Можливо, це спричинить ускладнення під час отримання допомоги, оскільки слід доводити не тільки те, що місце проживання батьків невідоме (що доволі просто, адже це місце має певне прив'язування до житла, роботи, лікарні тощо), а й те, що їх місце перебування невідоме (тобто, очевидно, й тимчасове, на час вирішення питання про призначення допомоги). 6. Кримінально-виконавчий кодекс України У статтях 56 «Місця відбування покарання у виді обмеження волі» і 93 «Відбування засудженими всього строку покарання в одній виправній чи виховній колонії» Кримінально-виконавчого кодексу вилучено слово «постійного». Отже, правове значення в нормах цих статей має не постійне місце проживання, а будь-яке місце проживання (можливо, йдеться про останнє місце проживання перед засудженням). 7. Закон України від 21.03.91 р. № 875-XII «Про основи соціальної захищеності інвалідів в Україні» Внесено зміни і до ст. 24 Закону № 875-XII, яка встановлює, що у разі відмови у прийнятті на роботу або ненаданні роботи за спеціальністю інваліду, направленому за розподілом після закінчення навчального закладу, або при недотриманні інших умов трудового договору і законодавства про працю роботодавець повинен відшкодувати інваліду витрати на проїзд до місця роботи і назад до місця, де він проживає. Раніше редакцією цієї статті було передбачено відшкодування витрат на проїзд до «постійного місця проживання». Тобто законодавець привів термінологію вищезазначеного Закону у відповідність із Законом № 1382-IV. 8. Закон України № 796-XII від 28.02.91 р. «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» Водночас більш суттєвих та цікавих змін зазнав Закон № 796-XII. Зокрема, у ст. 22 «Компенсації та пільги громадян, віднесеним до категорії 3» цього Закону громадяни, віднесені до категорії 3, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, отримали право першочергового вступу до житлово-будівельних кооперативів без наявності прописки у м. Києві, а також у курортних місцевостях. Раніше в цих місцях право вступу до кооперативу мали громадяни лише за наявності прописки. Однак слід зазначити, що на сьогодні, як відомо, житлово-будівельних кооперативів у тому розумінні, як вони існували при райвиконкомах, уже майже не залишилось. Згідно зі змінами, внесеними до пунктів 2 та 4 ст. 32 «Забезпечення громадян, які евакуйовані, відселені (відселяються) або самостійно переселилися (переселяються), жилими приміщеннями» Закону № 796-XII, громадяни, які переселяються, отримали право на внесення їх до списків щодо позачергового надання житла, а також на позачергове отримання земельних ділянок у м. Києві та курортних місцевостях. До цього часу право на отримання житла не поширювалося на житло в м. Києві й курортних місцевостях, а право на отримання земельних ділянок мали лише особи, прописані в цих місцях. Решта змін має редакційний характер, зокрема поняття «прописка» замінено на поняття «реєстрація». 9. Закон України від 04.02.94 р. № 3929-XII «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства» Частину першу ст. 20 Закону № 3929-XII викладено в новій редакції. Порівняно зі старою редакцією іноземці та особи без громадянства отримали право свободи пересування, вільного вибору місця проживання. Раніше питання пересування та проживання цих осіб регулювались установленим Кабінетом Міністрів України порядком, а їхні права могли суттєво обмежуватись. 10. Закон України від 15.11.96 р. № 504/96-ВР «Про відпустки» Вилучено посилання на постійне місце проживання (відтепер юридичне значення має будь-яке місце проживання) у п. 5 частини сьомої ст. 10 «Порядок надання щорічних відпусток» Закону № 504/96-ВР. 11. Закон України від 21.04.99 р. № 606-XIV «Про виконавче провадження» Розгляд змін, внесених до статей 111 «Права і обов'язки сторін та інших осіб у виконавчому провадженні», 19 «Вимоги до виконавчого документа», 20 «Місце виконання рішення», 40 «Повернення виконавчого документа стягувачеві», 42 «Оголошення розшуку», 68 «Відрахування із заробітної плати (заробітку), стипендії боржника», 85 «Оскарження дій посадових осіб Державної виконавчої служби» Закону № 606-XIV, дає можливість установити, що всі ці зміни стосуються приведення термінології у відповідність із поняттями, запровадженими Законом № 1382-IV. Так, згідно з цими змінами поняття «проживання» поділено на два: «проживання» (йдеться про місце, де особа проживає понад шести місяців) і «перебування» (місце, де особа проживає менше ніж шість місяців). Хоча зміни мають більше редакційний характер, однак їх практичне значення є досить великим, оскільки передбачено, що реалізація тих чи інших прав або вимог до оформлення документів згідно з новим законодавством має певне прив'язування не лише до місця постійного проживання, а й до місця тимчасового (до шести місяців) перебування. На нашу думку, це вельми прогресивно і логічно, адже нинішня ситуація свідчить про те, що чимало осіб мають декілька місць проживання. Наслідком внесених змін повинно бути підвищення ефективності здійснення виконавчого провадження. 12. Закон України від 02.03.2000 р. № 1533-III «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» Заслуговують на увагу зміни, внесені до ст. 31 «Припинення, відкладення виплат матеріального забезпечення на випадок безробіття та скорочення їх тривалості» Закону № 1533-III, згідно з якими виплата допомоги по безробіттю припиняється також у разі зміни особою, отримувачем допомоги, місця проживання. Раніше припинення виплат здійснювалось у разі переїзду особи на постійне місце проживання до іншої місцевості. Однак внесені зміни можуть погіршити становище безробітних, оскільки згідно з новою редакцією ст. 31 цього Закону підставою для припинення виплат може бути навіть переїзд особи з одного району міста до іншого, тоді як раніше такою підставою було переїзд до іншої місцевості, тобто до іншого міста. 13. Закон України від 05.07.2001 р. № 2586-III «Про боротьбу із захворюванням на туберкульоз» Суттєвіших за змістом змін зазнав Закон № 2586-III, де в статтях 1 «Визначення термінів» та 8 «Своєчасне виявлення хворих на туберкульоз» замість термінів «особи без постійного місця проживання» та «особи, що не мають постійного місця проживання» запроваджено новий термін «бездомні люди». Такі зміни доволі важливі, оскільки стає зрозумілим, що поняття «бездомні люди», тобто такі, які не мають своєї домівки (житла), не є тотожним поняттю «особи, які не мають постійного місця проживання», тобто такі, які можуть мати домівку, і не одну, але в жодній з них не проживають постійно (тобто проживають в домівках менше ніж шість місяців). 14. Закон України № 973-IV від 19.06.2003 р. «Про фермерське господарство» Серед нововведень у законодавстві слід зазначити, що в ст. 5 «Громадяни, які мають право на створення фермерського господарства» Закону № 973-IV замість поняття «постійне місце проживання» було запроваджено термін «житло», який хоча і не є новим, але повнішою мірою відповідає змісту зазначеної статті, яка передбачає право засновників фермерського господарства на облаштування житла на частині наданої їм земельної ділянки. 15. Закон України від 15.09.95 р. № 324/95-ВР «Про туризм» Зміни, внесені до статей 1 «Визначення термінів», 5 «Учасники відносин, що виникають при здійсненні туристичної діяльності», 15 «Фінансове забезпечення відповідальності туроператора та турагента» та 16 «Страхування туристів при здійсненні туристичних поїздок» Закону № 324/95-ВР, переважно полягають у термінологічній заміні поняття «постійне місце проживання» на «місце проживання». Однак водночас у ст. 5 цього Закону замінено також слова «іноземні громадяни» на «іноземці», що видається логічним, оскільки об'єктивно не завжди іноземці можуть вважатися громадянами іншої країни. Тобто до Закону № 324/95-ВР внесено не лише зміни, що стосуються Закону № 1382-IV. 16. Закон України від 02.06.2005 р. № 2623-IV «Про основи соціального захисту бездомних громадян і безпритульних дітей» Зміни, внесені до ст. 2 «Визначення термінів» Закону № 2623-IV, мають концептуальний характер і полягають у зміні самої концепції реєстрації. Якщо раніше громадяни прописувались за якоюсь адресою (тобто прописка слугувала своєрідним прив'язуванням особи до певного місця), то нині реєстрація полягає не в реєстрації особи за якоюсь адресою, а навпаки – в реєстрації певного місця як місця проживання чи перебування особи. Іншими словами, первинною є особа, яка перебуває в певному місці. 17. Закон України від 25.03.92 р. № 2232-XII «Про військовий обов'язок і військову службу» У свою чергу, зміни, внесені до ст. 38 «Обов'язки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, посадових осіб, призовників і військовозобов'язаних щодо виконання правил військового обліку» Закону № 2232-XII, стосуються лише редакційного викладення термінів, згідно з якими реєстрації підлягає не особа за певним місцем, а саме місце по відношенню до особи. Отже, такі зміни стосуються більше принципових понять людини та її свобод, аніж мають практичне значення. Підбиваючи підсумки, можна певним чином класифікувати вищезазначені зміни у законодавстві: по-перше, зміни стосуються концептуальних засад, згідно з якими на заміну старої моделі, що передбачає реєстрацію (прописку) особи у певному місці, прийшла нова система, за якою реєстрації підлягає певне місце як місце проживання (понад шість місяців) або перебування (менше ніж шість місяців) особи. Тобто права і свободи особи визнано первинними порівняно з місцем проживання чи реєстрації; по-друге, логічним продовженням зміни концептуальної моделі прописки (реєстрації) стало вилучення із законодавства терміна «постійне місце проживання», замість якого відтепер вживається термін «місце проживання», який і означає певну постійність (проживання понад шість місяців). Не постійне місце проживання (проживання до шести місяців) тепер називається «місце перебування»; по-третє, можливо, більшою мірою психологічним, але все ж таки демократичним кроком, стала заміна в законодавстві терміна «прописка» на термін «реєстрація». Така заміна термінів сприяла зміні вищезазначеної концептуальної моделі й підвищенню статусу прав та свобод людини; по-четверте, аналізуючи зміни, можна дійти висновку, що на сьогодні реалізація особою своїх прав і свобод ще менше залежить від місця її перебування (проживання, реєстрації), що суттєво впливає на демократичний розвиток суспільства та зміцнює цінність невід'ємних прав людини. Олег Чернобай Адвокат